“低保政策兜底一批”是习近平总书记关于深入推进扶贫攻坚“四个一批”的重要指示。农村低保是党和国家扶贫政策的重要内容，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度，发挥着兜底的特殊功能。低保制度在惠民生、解民忧、保稳定、促和谐等方面发挥着重要的作用。
随着国家对农村低保资金投入的增加，农村低保标准不断提高，低保发给谁？标准如何定？越来越成为农民、社会各界关注的热点问题。农村低保制度是助力小康建设目标完成的“调节器”和“稳压器”，如何完善才能公平、公正，实现应保尽保的目标，是当前农村基层工作的一大难题，在一定程度上也是影响农村扶贫政策稳定发挥作用的关键。
结合省委、省政府部署的“大回访、回头看”工作，我们在甘南州临潭县、张掖市甘州区进村入户，召开座谈会，征求了村、乡镇工作的意见建议，开展了调研，对进一步加强和完善农村低保制度建设进行了研究。
一、当前农村低保制度执行中的主要问题和困难
1、农民收入统计难。农村低保对象认定中，对农户家庭收入的统计是关键环节和重要依据。贫困地区农户资产性收入少之又少，从农民收入的主要来源看：农民工资性收入（打工收入）差异较大，统计数据难以做到精确核实；农业收入中将农产品库存与销售收入均算作收入不合理，特别是养殖业存栏资产与销售收入合并计算，存在来年未出栏牲畜重复计算的偏差。这些因素的叠加导致农户收入统计数据不可靠，直接影响到农村低保发放对象认定的困难。
2、农村低保认定程序容易导致偏差。在农户申报低保，经过乡镇的调查认定后，就进入了村级民主评议阶段。由于近年来农村优惠政策的钱、物和项目都是自上而下分配，这些钱、物、政策的稀缺使得农村原有的以家族血缘、乡规民约等维系的农户之间的互助关系在争取优惠、优抚政策面前成了经济利益上的竞争关系。这种关系的变化导致村民民主评议的公正、公开性受到了影响。受家族、人际关系等因素的影响村民评议过程容易导致不同家族、不同势力之间的博弈。“人情保”、“权力保”、“关系保”屡有发生，村民之间、干群之间的矛盾冲突随之增多和激化。我们在临潭县新城镇肖家湾村调研中，有村民反映：肖家湾村占少数的9户朱姓人家因民主评议票数不够而评不到低保。
3、低保标准确定难。目前，我省农村低保共有四类，其中一二类低保补助标准相对较高，三四类低保补助标准低，每月补助金额分别是90元/月和60元/月。在低保标准确定方面，一二类低保的享受人群主要是丧失劳动力、无致富能力者，这类人群的生活水平明显偏低，在认定过程中基本上争议较小；由于三、四类低保量大面宽，农户家庭经济情况相差无几，界定困难，容易导致争议。
4、乡镇工作力量薄弱。随着钱、物、政策投向农村的力度越来越大，乡镇一级工作量和工作面急剧扩张，乡镇工作任务繁重、人员紧张、力量薄弱的矛盾凸显，乡镇一级政府处于“小马拉大车”的状况。农村组织党支部支书、村委会主任、文书兼业工作的情况与以往相比也发生了很大变化，农村公共服务、村民自治、党建工作以及各种考核、台账等工作任务一方面使村干部的工作量大幅增加，另一方面也对村干部的工作能力提出了新的要求。
二、加强农村低保制度建设的建议
1、综合评价农民家庭财务状况，提高低保认定的精准度。建议将目前单纯以考核农民家庭收入衡量农民家庭状况的办法改进为考虑农民收入、农户家庭刚性支出综合评价。与农民收入情况统计的困难程度相比，统计其家庭刚性支出要更加容易和准确。建议在统计农民家庭收入中，将库存农产品，存栏家畜家禽与销售收入单列科目，便于衡量农民家庭财务状况。
2、改进农村低保认定程序，将专业认定与民主评议和监督更好地结合。农村低保的认定牵涉到各种收入指标统计计算，这些指标还存在一些认定难度，且操作难度比较大。因此低保的认定应当是一个专业化的认定过程。建议在低保认定过程中，充实乡镇村民政干事力量，对乡镇干部、驻村干部的加强培训，对农村低保户进行专业认定。在公示过程中发扬民主，进行民主监督，主要收集群众反映的意见，再经专业调查改进后再次公示认定贫困户。
3、调整农村低保标准。建议减少和逐步取消三四类低保，提高一二类低保的补助标准。将三四类低保结余部分留村集体，供村级卫生环境整治、公共文化服务、临时救助等事项开支。
4、强化农村行政服务职能。建议借鉴河西走廊乡镇“四站四中心”机构设置，强化服务功能。实行按岗位定人员，试验打破行政和事业编制身份障碍，向乡镇下放权力，支持乡镇在激励和约束机制方面有所作为。